在新安江浙皖交界處的村口水斷面上,兩座水質自動監測站遙相對望。
  11月4日這天,浙江淳安縣環保局環境監測站站長吳志旭將會同安徽黃山市環保局的同行,前往水質自動監測站,對新安江跨界斷面水體的水溫、溶解氧以及溶氧飽和率進行檢測。
  “我們約定每月初採集水樣。”吳志旭這樣告訴時代周報記者,“採集帶回的水樣,將進行總氮、總磷、高錳酸鹽指數、氨氮等4個水體指標的檢測。”
  在過去的三年裡,這樣的聯合採樣已做了34次,吳志旭每個月都要參與一次。這一切都源於中國首個跨省流域生態補償試點在新安江流域的開啟。
  這個自2011年年底啟動的試點,在當時被冠以“億元對賭水質”的名稱而備受社會關註。所謂“對賭”,是指在監測年度內,以兩省交界處水域為考核標準,上游安徽提供水質優於基本標準,由下游浙江補償安徽1億元,劣於基本標準,由安徽補償浙江1億元。
  如今新安江試點工作3年期將滿,時代周報記者從浙江省環保廳獲悉,新安江試點的效果很好,浙江省已向安徽省補償了3億元資金,浙皖雙方目前正就新一輪試點做進一步溝通。
  儘管浙皖雙方在水質標準、補償額度等方面仍有分歧待解,但無論如何,新安江模式近三年以來的得與失,將為未來全國跨省流域生態補償機制的建設提供可借鑒的樣本。
  “億元賭局”出生記
  上世紀90年代後,千島湖水質富營養化趨勢加劇。浙江省政協一份有關錢塘江的調研報告顯示,目前錢塘江流域內上游污染嚴重,水質以IV類和劣V類為主,飲用水安全存在較大隱患。
  千島湖是長三角最後一片大型清潔水源,湖水量中有60%以上來自黃山地區,上游來水水質的優劣,對千島湖水質起著決定性的作用。
  早在2005年,兩省就開始了對建立新安江流域生態補償機制的商談。
  直到2010年11月,全國政協人口資源環境委員會組織的調研組,考察了千島湖浙皖交接斷面及下游出庫地帶的水質情況,提出需要從國家層面採取強有力的政策措施,並最終選擇新安江流域作為試點。
  最關鍵的是,儘管有分歧,但兩省都有保護水資源的需求,浙江的動力尤為明顯—作為浙江省內少數不從水庫引水的城市,杭州取水口一直設在錢塘江,但近年來連續發生的飲用水源污染事件,一度讓杭州乃至浙江省的相關部門承受重壓。
  杭州市一度提出的“千島湖引水工程”成為錢塘江治污的替代方案,但該方案因利益攸關方對生態和補償問題一直存在較大爭議,至今進度緩慢。
  千島湖屬深水型水庫,一旦遭受污染極難修複。為保護錢塘江上游千島湖的水質,近年來浙江省已經要求新安江浙江境內的淳安縣、建德市關閉了庫內區域所有的造紙、農藥、化肥、印染、製革、醫葯化工等重污染企業。
  2011年,在國家高層的推動下,兩省正式啟動流域生態補償機制試點,這一試點被冠上了“億元對賭水質”的名稱。
  時代周報記者獲悉,環保部環境規劃院今年在試點中期績效評估報告中稱,下游的浙江千島湖營養狀態出現拐點,營養狀態指數開始逐步下降,並與新安江上游水質變化趨勢保持一致,表明試點對於保持和改善新安江水質的環境效益逐漸顯現。
  義無反顧的“政治任務”
  2011年,黃山市成立了新安江流域綜合治理領導小組和新安江流域生態補償機制試點工作領導小組,同年還專門設立了新安江流域生態建設保護局(下稱“新保局”),這是一個掛靠在黃山市財政局下麵的二級局,全面負責新安江水環境保護工作。
  黃山市新保局公佈的材料顯示,試點實施3年來,黃山市組建了5支江面垃圾打撈隊,購置清撈船11艘;在流域範圍內 29個鄉鎮建立垃圾中轉站或焚燒爐、配置清運車,在100個行政村、418個自然村組建了保潔隊,初步建立了“村收集、鄉鎮中轉或處理”的鄉鎮垃圾收集處理體系。
  此外,近年黃山市已累計關停淘汰污染企業170多家,整體搬遷工業企業90多家,污水處理後排放;近3年拒絕進入的污染企業有180多家。
  儘管試點效果很好,但新安江流域的水質安全和生態穩定仍面臨諸多問題。安徽省財政廳原廳長陳先森在2012年曾明確表示:“(困難)一是保護生態環境與發展經濟這對矛盾將長期現實存在,發展帶來的污染總量控制壓力將明顯加大。二是資金投入不足,難以保持上游水質長期持久達標。”
  根據黃山市官方公佈的資料,黃山市在新安江流域綜合治理項目預計總投資將達到1600億元,其中“十二五”期間實施的項目達500個以上,投資規模超過400億元。以黃山市目前的財力,要全面完成治理項目,資金缺口巨大。公開數據顯示,2013年黃山市GDP僅為470.3億元,在安徽省16個地市中排名倒數第二。
  另一方面,對位於新安江上下游的黃山市和杭州市來說,想法並不統一。經濟先發的杭州市關註環境質量,關註千島湖的飲水安全;經濟後進的黃山市更加迫切的是經濟發展提速。
  對地方官員而言,經濟上的默默無聞讓他們略顯尷尬,黃山市歷任官員曾在多個場合提到為此作出的犧牲及預留髮展空間問題,並一直努力要求生態補償。
  時代周報記者獲得的材料顯示,目前新安江試點資金累計補助安徽省17.9億元,其中黃山市16億元,宣城市績溪縣1.9億元。
  值得一提的是,安徽省自試點啟動後即調整了對黃山市考核體系指標,不再單純以GDP作為主要考核指標,而是側重於對生態保護、現代服務業等進行考核,並將實施新安江生態補償試點,作為安徽建設生態強省的“一號工程”。
  也正因此,治理污染成了一項政治任務,“黃山市是一個小城市,國家層面提出新安江試點的要求,我們只能義無反顧地去做”。黃山市政府一位人士對時代周報記者說。
  9月25日,浙皖兩省在黃山召開了新安江流域生態補償機制建設座談會,就試點延續事項進行會商。一位與會人士告訴時代周報記者,是次會議上,浙江方面對黃山市為新安江水質清澈所做的付出表示感謝,稱“安徽及黃山市為此做出了很大的犧牲”。
  這種“犧牲”包括漁業養殖業。網箱養魚是黃山市沿新安江鄉鎮歷史形成的特色養殖業,但該產業對新安江水質有一定程度的污染。
  清理漁業養殖的網箱、網圍,成了確保水質的題中應有之義。自2012年以來,黃山實施新安江干支流網箱養魚退養,5388只網箱已經灰飛煙滅。以養殖業的重點地歙縣為例,網箱養魚涉及該縣6個鄉鎮,養殖戶約632戶1500人。歙縣街口鎮位於千島湖水庫庫區,50多年前新安江水庫蓄水後,這裡的村民失去了賴以為生的土地,在新安江里網箱養魚是他們過去維持生計的主要方式。
  一名街口鎮村民告訴時代周報記者,每一畝網圍網箱每年的收益1500-2000元,其家裡5000多平方米(約8畝)的網箱在去年全部拆除,獲得當地政府10萬元左右的補償。
  新試點仍存“江湖之爭”
  儘管試點已實施三年,但目前來看,浙皖兩省在考核標準制定、未來水質變化、補償規則制定等細節問題上,仍有分歧尚需磋商。
  在中國農業科學院水環境專家薑文來看來,浙皖兩省的一個異議點,主要圍繞監測水質的標準,即監測指標,“安徽傾向於使用河流水質監測標準,而浙江更看重湖泊水質監測標準。”
  河流三類水和湖泊二類水兩個標準間,有著明顯差異:河流三類水質不監測水的富營養化指標,而湖泊二類水卻把富營養化的總氮指標看得很重,而富營養化是湖泊污染的大敵。
  雙方的分歧緣於對新安江的地理認知:在安徽境內,新安江是一條河流,流到了浙江,就形成了湖泊型的水庫。
  因為意見分歧,新安江生態補償機制一度停滯不前。在試點開始後經過多輪協商,浙皖兩省達成的共識是,以斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷等4個指標近三年(2008-2010)的平均值,作為考核的基準值,新安江水質變好或是變壞以此為參照。
  淳安縣環保局環境監測站站長吳志旭對時代周報記者介紹,目前千島湖湖體水質保持良好,但千島湖營養狀況指數總體仍有上升趨勢,水質變化前景不容樂觀,“治水是一個漫長過程,未來有必要進一步提高考核的監測標準”。
  浙江省環保廳一位負責試點工作的人士告訴時代周報記者,“首次試點浙江對監測標準持保留意見,做了適當的讓步。新一輪試點,浙江希望進一步提高水質的監測標準,至少應該是斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷等4個指標(2011-2013)水質的平均值。”
  一個值得玩味的細節是,安徽省正擬寫報告,征求浙江意見後,形成最終報告,以兩省政府的名義報國務院,爭取得到國家對新一輪試點的更大支持。區別於上一輪試點的是,財政部和環保部希望浙江和安徽首先在省級層面先達成新一輪試點的基礎協議。
  地區間橫向生態補償
  除了水質的考核標準外,浙皖雙方仍有分歧待解。
  安徽省認為上游地區為保護環境放棄發展機會,付出機會成本,下游地區從中受益,上游地區應該和下游地區共享經濟社會發展成果,下游應和上游共擔環保責任。
  “幾億元資金對保護與治理有較大激勵作用,但仍顯得杯水車薪,滿足不了流域生態保護的需要。”黃山市政府一位人士對時代周報記者說。
  在2013年全國“兩會”上,安徽省代表團提交了“建立跨省界水污染聯防聯控及生態補償機制的建議”。該建議呼籲,國家應儘快建立並實施淮河流域跨省界主要河流水質斷面水污染賠付、補償機制,明確賠付和補償評估的技術規範、指標體系等。
  事實上,這並不是安徽省第一次向國家層面提出生態補償的要求或建議了。“上面來調研時提,向上彙報工作時提,人大代表、政協委員進京開會時提。”前述黃山市政府人士稱已經記不清呼籲次數了。
  2014年年初,國務院正式批覆《千島湖及新安江上游流域水資源與生態環境保護綜合規劃》(以下簡稱《規劃》),《規劃》明確了以轉變發展方式為主線,以保障和改善民生為出發點,提出了水資源環境綜合保護與生態建設、統籌城鄉與產業發展的重點任務。
  安徽省社科院一位專家告訴時代周報記者,對於安徽來說,補償資金到位後,主要用於污染治理和河道整治,“但補償的根本目的不是搞這些工程,而是改善上游的民生問題和激勵轉變發展方式,全部用於末端治理,並不是生態補償的重點。”
  這是生態補償中長期探討的輸血和造血的老問題。3年來,黃山市對於生態補償機制的建議也在層層遞進:從要資金補償,到要項目補償,到要政策支持。
  目前,國家層面生態補償政策研究由發改委、財政部牽頭,環保部做技術支撐,中央層面尚未建立起專門針對生態補償的機制。
  對於生態補償這個大原則,目前政府、學界、社會均有共識,分歧主要在於補償依據。國內外生態補償通行的做法是財政轉移支付,而中國現行的財政體制是分竈吃飯,財政轉移支付只能縱向實施,橫向支付受到制約。
  時代周報記者獲悉,今年早先,國家發改委一個課題組已經到兩省調研“建立地區間橫向生態補償制度研究”的專項研究。
  對於新一輪試點,前述浙江省環保廳的知情人士告訴時代周報記者:“目前黃山方面的主要訴求有兩點,一是希望延長新試點的時間期限,二是希望浙江能增加補償額度。”
  對於增加補償額度,浙江目前還持有保留態度。“我們已就安徽的意見向省政府做了彙報,目前兩省還在進一步溝通。”前述人士稱。
 
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張繼聰

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